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针对我国当前控制性详细规划编制中居住用地因开发强度价值取向模糊导致公共利益缺失、指标确定科学性不足的问题，通过思考当前社会背景下控制性详细规划的本质以及开发强度指标体系编制的内在逻辑，进而以居住地块（街坊）为例进行探索：选取与开发强度紧密关联的公共利益因子即人均集中绿地、停车位、日照间距，结合原有指标体系划分出“刚性底线-弹性区间-修正指标”三个层次指标并进一步界定指标性质，保证指标体系的强制性、开放性与引导性，最终构建以公共利益因子为核心的开发强度指标体系，以平衡控制性详细规划编制过程中的公平与效率，提高编制方法的科学性。
黄明华(1961-)，男，博士，中国城市规划学会理事，西安建筑科技大学建筑学院教授、博士生导师，西安建大城市规划设计研究院总工程师。杜 倩(1995-)，女，西安建筑科技大学建筑学院硕士研究生。
王 阳(1986-)，男，博士，西安建筑科技大学建筑学院副教授、硕士生导师，德国魏玛包豪斯大学博士后、客座研究员，注册城乡规划师，本文通信作者。
随着国土空间规划“五级三类”层级内容的确立，控规作为其中一种类型，亟需做出相应的改革与调整，以更好地发挥作用。近年来，控规改革是规划界讨论的热点问题，但是控规到底应怎么改？改什么？仍然莫衷一是。作者觉得，应该着重关注以下三个问题：
1、以往控规强调以容积率为核心，重视效率而忽视了公平（实际上在很多地方、很多时候效率也并不充分）。因此，应逐本溯源，在学习借鉴国内外相关理论和实践经验的基础上，重新思考控规的意义：控规的本质是什么？控规到底应该控制什么？
2、国土空间规划是覆盖和引导全域生产力布局的规划。在此背景下，作为“五级三类”中的一类，控规的“全覆盖”要“覆盖”什么？这种“覆盖”应该是规划方案上还是政策制度上的“全覆盖”？它对我们长期以来已经熟悉的控规编制方法有什么影响？
3、控规指标编制的“拍脑袋”、控规成果的不断修改、修编，早已是被人诟病的“老生常谈”，这也证明了规划师并没有在市场经济背景下，对任意一个城市的任意一个地块准确预测其开发强度乃至用地性质的能力。因此，如何使控规更为客观？如何使控规更具科学性？这应该是控规改革的最终目标。
靠一己之力、一篇文章当然不可能回答以上众多的问题，《强制性、开放性、引导性——以公共利益为核心的居住地块（街坊）开发强度指标体系构建》一文，只是试图从一个视角抛出一块碎石。
控制性详细规划(以下简称“控规”)在我国城市的开发建设中发挥了重要的作用，见证了我国从计划经济到市场经济的转换，是我国独具特色的一种规划类型。随着《中华人民共和国城乡规划法》及《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》的相继颁布实施，控规在城市规划工作中的地位也愈发重要[1]。然而，与之相对应的是在控规编制中仍存在着开发强度指标频繁调整、控制失效、公共利益缺失等一系列问题，这也为后续规划的实施与管理带来了困扰。尽管一些地区的相关管理部门针对城市的开发建设情况实行了不同的政策、条例试图去解决这样一些问题，但是效果仍难如人意。因此，在我国城市发展建设进入新阶段、规划体系进入变革期、城乡规划核心价值观理性回归的背景下，控规的编制方法亟待推陈出新，找到正确的方向，在今后的城市开发过程中持续地“发光发热”。
开发强度指标作为控规指标体系的核心，是城市土地开发效益的综合表现。然而，在控规编制的整一个完整的过程中，对于开发强度指标的确定任旧存在着科学性不足的问题。目前对于核心指标容积率的确定并没形成一套完整的技术标准，并且在真实的操作中大多仍停留在利用形态模拟来“反推”取值的阶段。虽然这样的形式可以直观地将抽象数字转变为具体的空间形态，但这些预测和分析大部分依靠规划设计人员的经验判断和专业素养，缺乏科学方法和客观标准。在国内对于容积率确定方法的研究上存在着研究视角“单向”、变量选择“静态”、感性经验判断为主等问题[2]。
与此同时，由于编制方法欠缺科学性，控制指标在制定后往往弹性有余、刚性不足，这极大地影响了控规成果的法定性与严肃性，为后续控规的频繁调整埋下了“伏笔”，进而引起一系列控制失效的状况。
价值观与方法论是协调统一的整体。开发强度指标确定欠缺科学性是控规编制方法上的问题，其背后的原因是控规编制的内在价值取向模糊。
控规是以土地公有制社会制度为基础，以保障经济效益、实现近期社会发展计划为目标[3]，作为一种地方政府调控城市开发建设的工具出现的。客观地说，控规虽然既是工具又有政策导向，但在大多数时候却是强调效率优先——更强调其工具性而忽视了其政策性。伴随着社会主义市场经济体制在我国的确立，城市规划工作的主体也由之前的单一政府逐步分化为政府、开发商、规划师及公众四大部分[4]。然而，在控规编制的过程中由于过度考虑土地开发对城市经济发展和吸引投资方面的积极作用，对其与公共利益密切相关的“负外部性”问题关注不足，导致政府财政水平持续提升、开发商收获显著而公众利益缺失的情况层出不穷。显然，当前控规在指导城市开发建设时往往会引起多元主体间的利益失衡，即公平与效率失衡的问题，久而久之，这些问题中没有得到很好解决的部分又逐渐掣肘了效率的发挥[3]。尴尬的是目前城市规划界对于控规的认识仍存在着分歧，什么是控规正确的价值取向？这个问题也一直没有清晰的答案。
效率和公平是城市规划领域关注的一对主要矛盾，市场机制的效率优先原则保证以最小的投入带来最大的利益，而公平的含义则在于最大多数人获得最大的利益[5]。在资源有限的前提下，任何公共资源的配置行为都需考虑效率与公平，即：尽可能地使资源配置的效用最大化，同时保证资源配置过程中社会各方利益的公平，以及作为社会公映的公共利益的实现[6]。城市规划作为规范城市发展建设，研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署[7]，其目的是合理分配及重新配置城市空间和土地等有限公共资源[8]。因此，若要在今后有效地指导城市的开发与建设，控规的编制必须重新审视其价值取向，进一步平衡好公平与效率的关系。
当前控规的编制主要以在实际建设中面向市场投放、具有商业开发性的居住用地和商业服务业设施用地为主，而在城市人均建设用地中，居住用地指标高于其他用地，与此同时，居住用地又与每一个城市居民的切身利益直接关联。因此，对控规开发强度控制的研究主要集中在居住用地上。
“容积率‘值域化’”一词最早由笔者之一在《控制性详细规划中商业性开发项目容积率“值域化”研究》[9]一文中提出，即在编制总体规划、分区规划和控规层面的地块开发强度时，确定合理的容积率指标应是一个区间值，以此从指标控制的形式上提高控规的弹性[10]。目前“值域化”在理论和实践上都已有了一些成果，其中最具有代表性的是：在理论方面，基于绩效视角构建出居住地块容积率“值域化”模型，得出理想状态下容积率的区间值为(0.8，5.9)[11]。在实践方面，一是在石嘴山星海湖新区内容积率确定过程中，结合新区内具有商业开发性的居住用地和商业服务业设施用地，运用“值域区间(控制性指标)—引导数值(引导性指标)—调整区间”的方法[1]，最终实现容积率“值域化”控制；二是从引导、控制和调节三个层面入手，结合汕头市中心城区北岸地区开发强度分区模型，提出“数值引导—区间控制—多方参与下的协商调整”的总体思路，实现兼顾刚性和弹性的容积率“值域化”控制等[12]。
“容积率奖励”首次出现在1961年美国的新区划法中，目的是解决1916年旧区划法过分强调功能分离并造成城市活力欠缺的问题、协调城市建设中私人经济利益和公共环境利益之间的关系。在我国，部分省市围绕公共空间的建设也制定并实施了容积率奖励、转移政策，《上海市城市规划管理技术规定》中规定：“核定建筑容积率小于2时，每提供1.0m2有效面积的开放空间，允许增加的建筑面积为1.0m2；核定建筑容积率大于等于2小于4时，每提供1.0m2有效面积的开放空间，允许增加的建筑面积为1.5m2”[13]；《陕西省城市规划管理技术规定》中规定：“城市各类用地的建筑密度、容积率上限按照相关规定进行控制，但只要满足日照间距、绿地率、停车位等要求，经审批后可以突破容积率指标”[14]；此外，《深圳市城市规划标准与准则》、《南京市建设项目容积率管理暂行规定》中也有相关的内容(表1)。
容积率“值域化”实现了指标确定“自上而下”与“自下而上”的结合，旨在平衡城市开发建设过程中的公平与效率。该研究一方面得出了在公平与效率兼顾的前提下，合理的容积率指标应是一个较大的区间值，证实了以往确定容积率的方法确实是不合理的；另一方面，范围过大的容积率区间值同样不利于管理，给实际操作带来了新的困扰。因此，“值域化”研究仍没有很好地解决当前控规编制中的问题。“容积率奖励、转移”从环境角度出发，协调了公共环境与经济利益之间的关系，得到了城市管理部门的支持，说明对于城市管理部门来说，容积率是可以调整的，也反映出容积率的确定本身就欠缺科学性。可以看出，既有研究只是针对容积率而展开，并不能有效地解决控规编制中存在的问题。那么若要找到切实可行的方法，还需立足于我国当前的社会文化背景，重新思考控规的本质是什么、控规到底应该控制什么。
控规的产生离不开对国外相关规划理论与实践的经验借鉴，例如美国的区划法、德国的现代建造规划、英国的地方发展框架等(表2)。
美国区划法是在19世纪末20世纪初，美国地方政府为追求市场公正而进行的社会实践。其存在的合法性基础正是公共健康、安全、道德和福祉等法规所保护的公共利益[11]，修正开发强度的根本依据就在于现有的指标是否损害了公共利益。
[18]。德国现代建造规划对于开发强度的刚性控制是为了防止容积率过高对居民的利益造成影响，英国的地方发展框架则是以具体的方案审查方式来保障公共利益。可以看出，控规与国外相关规划存在着本质上的区别，是在借鉴国外相关规划基础上的一次新生。
值得思考的是，为何美国区划、德国现代建造规划、英国地方发展框架等相关规划的核心自始至终都没有改变，而控规发展到现在其编制的价值取向仍模糊不清，对社会造成了一系列消极的后果？在当今我国的市场经济条件以及法制环境(物权法)也与美国等国家逐渐趋同的情况下，控规的本质应该是什么？
控规作为我国城市规划中具有法律效力的一个重要层次，对其本质的探讨不能脱离整个城市规划系统。“现代城市规划和区域规划的出现，是为了解决18世纪末产业革命所引起的特定社会和经济问题”[19]，正如彼得·霍尔所说，城市规划的产生就是为了公共利益不受到侵害。在我国《城市规划编制办法》中对于“城市规划”一词的表述则为“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”[20]，可以说对公共利益的保障是我国城市规划一直以来所关注的核心。与此同时，依据马斯洛需求层次理论，随着我国社会主要矛盾的转变、人民权利意识的觉醒，获得尊重和自我实现已成为现阶段我国人民的主要需求，人民对于居住环境的要求在提高，公共利益的底线也在提高，城市规划对于公共利益的保护也更加重视。因此，从整个城乡规划系统层面来说，控规基本的价值观念就是要保障公共利益，平衡好城市建设中公平与效率之间的关系。
那么对于控规自身来说，以往控规价值取向模糊造成城市建设过程中过分追求经济效益而忽视公共利益的现象比比皆是。例如王阳[11]曾基于公共利益对西安市45个居住地块的开发强度绩效进行了研究，得出的结果是其中只有8个居住地块的绩效达到100%，这表明绝大多数的居住地块都忽视了对于公共利益的保障(表3、图1)。在这些居住地块中，虽然理想情况下“组团绿地”(集中绿地)的配建状况大多接近相关规范要求，但是实地调研表明，能满足相关规范要求的地块少之又少。同样，虽然在地下车库的层数为1层时的绩效基本都已达到了100%，但实际上“停车难”的问题仍普遍存在；对住宅建筑日照仅按照“日照审查规定”的要求考虑，忽视了某些地区存在的日照“东、西晒”问题。因此，尽管居住地块的开发强度看似在控规层面上得到了合理的控制，但“合理”的开发强度指标仅具有保护公共利益、避免与公共利益发生不可调和冲突的潜在能力，在实际的开发建设和管理中，公共利益仍然得不到保护，成了最后的“牺牲品”。
城市的发展在注重效率的同时，必须要保证广大居民最基本的利益。在我国，已建的居住开发项目在开发强度上都能满足对经济效益的追求，但在维护社会公平、保障公共利益方面还有很多不足[11]。因此，
控规编制的方法是控规“科学性”的支撑[21]，控规指标体系确定的方法合理与否，直接决定了控规编制的科学与否。同时，控规编制的指标体系不仅仅是框架，还是控规本质最直观的体现。开发强度指标作为控规指标体系的核心，反映了对不同价值观的考量，更应顺应当下控规的价值取向，即：市场效率下保障公共利益底线。为此，构建以公共利益为核心、以市场需求为导向的开发强度指标体系，就成为保障控规编制过程中公平与效率实现均衡的核心。
首先，由于当前控规对于开发强度的控制已经很好地保证了效率，若要进一步完善控规的编制方法，还须抓住本质，将保障公共利益作为开发强度指标所关注的核心。其次，对于城市居住地块而言，居民共享的社区公共资源(绿地、学校、医院等)最能代表其利益。虽然从表面上来看这些公共资源和开发强度没有联系，但将它们均摊到每个居民身上时，就能看出两者之间具有明显的相关性：在公共资源总量一定的情况下，居住地块(街坊)的开发强度越高，能容纳的人口就越多，人均公共资源就会减少，随之而来的是居民生活质量的下降，公共利益的缺失。因此，将开发强度指标与社区公共资源相匹配是保障居民公共利益的前提。在此前提下，即使开发强度很高，也能保障居民的公共利益，反之即使开发强度很低，公共利益也会受到损害[22]。
总而言之，在控规编制中开发强度与公共利益互相牵制，前者为外在表现，后者则为内在价值取向。构建开发强度指标体系的时候应以公共利益为核心，进而调节公平与效率之间的关系。
控规的刚性与弹性，一直以来都是一个颇具争议的话题。首先，控规的全称是“控制性详细规划”，其中“控制”一词在《辞海》中的解释为“掌握住对象不使任意活动或超出范围；或使其按控制者的意愿活动”，本身就有刚性的内涵；而“规划”一词又明显带有发展的眼光，具有未来导向性，是一种不确定性的东西，因此发展规划往往具有可变化的空间即弹性。其次，由于市场经济条件下城市开发的复杂性，控规也无法对未来做出完全准确的预测，这使得控制失效或修改成为必然[23]。因此，控规的编制应事先理清什么需要进行规划，什么应该留给市场，搞清楚什么是该控制并能控制住的，通过刚性的控制去调控市场这只“看不见的手”。换言之，
那么就应从公共利益出发，因开发导致其受损的情况就要进行干预，反之则应交给市场调节。将保障公共利益作为开发强度控制的刚性底线，同时释放出控规的弹性，最终实现刚性与弹性的有机共存。
目前控规的指标体系分为规定性指标与引导性指标，规定性指标主要包括：用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、绿地率、建筑控制高度、建筑红线后退距离、交通出入口方位和停车泊位及其他需要配置的公共设施等。引导性指标一般包括：人口容量，建筑形式、体量、色彩、风格等要求[24]。现有的指标体系看似成熟、稳定，但规划师在实际的控规编制中对于重要指标的确定仍依赖于经验，忽视了与城市建设相关规范之间的关系，导致控规的合理性欠缺并且在后续的实施与管理中出现频繁调整的情况，严重损害了控规作为法定规划的严肃性。同时，相关规范中的强制性条文规定直接涉及人民生命财产安全、人身健康、环境保护和其他公共利益，所关注的内容更加具体，也更加具有针对性，是城市规划中必须保证的底线要求，对于控规指标的确定具有重要的指导性。比如对于居住地块中的绿地来说，在控规编制中往往只进行“绿地率”的控制，而在新版《城市居住区规划设计标准GB50180—2018》(以下简称居住区《标准》)中提到：“居住街坊内集中绿地的规划建设新区不得少于0.5m2/人”[25]，旧版《城市居住区规划设计规范GB50180-93(2016版)》中提到：“居住区内公共绿地的总指标，应根据居住人口规模分别达到：组团不少于0.5m2/人，小区(含组团)不少于1m2/人，居住区(含小区与组团)不少于1.5m2/人，并应根据居住区规划布局形式统一安排、灵活使用”[26]，上述新旧两版规范里提到的“人均集中绿地”与“人均公共绿地”的概念不同于“绿地率”里的“绿地”，它们都更强调以人为中心的思想。控规作为开发建设管理的直接依据，其指标的确定应该严谨，具有科学依据，更应重视对相关规范的参考，不应该盲目地相信经验或者感觉。
虽然一些既有研究对于规范也提出了质疑和修正建议，但这并非是本研究所关注的内容，且影响不大，可忽略不计。
所谓公共利益因子是与开发强度密切相关并且最能反映城市发展和建设中“公共利益”的底线因子。对于居住地块(街坊)来说，公共利益因子的选择依据居住区的相关规范，选取的标准有如下两个。
目前，与居住区规划密切相关的规范包括居住区《标准》与《住宅建筑规范GB50386—2005》。居住区《标准》是直接针对居住区规划的最新规范，同时《住宅建筑规范GB50386—2005》中与居住区相关的一些强制性条文要求对当前居住区规划也具有重要的指导意义。因此，在选择公共利益因子时，本文主要基于居住区《标准》中的强制性条文要求进行考虑，同时兼顾《住宅建筑规范GB 50386—2005》中的强制性条文要求(表4、表5)。
▲ 表4 《城市居住区规划设计标准 GB 50180—2018》强制性条文及其关注的因 子类型汇总
▲ 表5《住宅建筑规范 GB 50386—2005》中与居住区规划相关的强制性条文及 其关注的因子类型汇总
资料来源:笔者根据《住宅建筑规范 GB 50386—2005》整理绘制。
基于公共利益选取的指标因子有：住宅建筑日照、住宅建筑停车场（库）、绿地率、集中绿地、公共绿地、住宅建筑控制线、配套公建、道路交通、防噪等几类。
指标和设施的配建水平与居住人口规模相对应是对于不同规模居住区规划设计的共同要求，而开发强度指标则是人口规模在物质空间层面的投影，因此公共利益因子与居住人口规模之间的关联性(人均指标、户均指标等方面)充分体现出其与开发强度关系的密切程度[11]。按照这样的筛选思路对上面得到的公共利益因子进行筛选，得到了公共服务设施(千人指标)、绿化标准(人均公共/集中绿地面积)、日照标准(日照间距系数)、停车位设施(户均停车位)四项影响因子。因为本文选取的研究对象是居住地块(街坊)，其用地规模在2～4hm2，虽然也需要考虑一定规模的公共设施(便利店、物业管理、快递送达设施等)，但是相较于其他层级的生活圈需要配置的公共设施来说规模较小，一般不需要独立用地，对整个地块开发强度的影响可以忽略不计。
综上所述，人均集中绿地、日照标准、停车位是居住地块(街坊)中对开发强度有最实质影响的公共利益因子。
通过对居住地块(街坊)公共利益因子的筛选，构建以公共利益因子为核心的开发强度指标体系，以此保障居住地块开发中公平与效率的平衡。
控规的本质是在市场效率下保障公共利益底线。旧的指标体系已经很好地保证了效率，因此构建新指标体系的首要原则就是要保障公共利益，并以公共利益因子为核心。同时，对于其他的指标来说，选择与控制可以相对自由，通过这种方式能保障在保证公共利益不受侵害的同时赋予控规更大的弹性，促进公平与效率之间的平衡。
在规划管理中，衡量控规编制水平的高低，并非要关注控制指标的多少，而要看每项控制指标发挥多大的控制作用。以公共利益因子为核心的开发强度指标体系在原有体系的基础上强化了公共利益导向，将人均集中绿地因子、日照因子、停车位因子3个针对性强、极具可实施性的指标置于核心地位，同时适当地去除必要性不强的指标如建筑间距、居住人口密度(建筑间距的本质也是保障日照时长，与日照标准因子重复；居住人口密度是片区尺度的控制因子，与本次研究尺度不同)等，其余的指标则必须服从公共利益因子，保证不与公共利益发生冲突(表6)。
将公共利益因子作为刚性底线指标，也是新开发强度指标体系中最基础、起决定性作用的指标，必须严格遵守，主要包括人均集中绿地因子、日照因子、停车位因子。指标赋值主要从相关规范中选取，对下限值进行限定。
弹性区间指标是在满足刚性底线指标的人均值下限的基础上，调节开发经济效益的一类指标。它提供了一种刚性的、不准突破的范围值，通过这种刚性与弹性相结合的方式去平衡居民、开发商与政府三者之间的关系。指标以容积率为核心，还包括建筑密度、绿地率和建筑高度，其中容积率的赋值依据既有的“值域化”研究，其余指标的赋值应在保证公共利益的前提下考虑经济效益的最大化。
由于容积率等弹性区间指标在“值域化”基础上得到的是一种范围较大的理想值，且局限于居住地块(街坊)内部，缺乏宏观尺度的平衡。同时，控规作为在城市总体设计和城市设计之间承上启下的规划层次属性，在开发强度指标体系方面也应有所体现。因此，为了增加指标的科学性和可操作性，改变目前单纯“给指标”的工作状况，在指标体系中引入修正指标，从更大尺度层面上结合城市设计、工程规划设计及相关学科知识对弹性区间指标进行修正。
首先承接城市总体规划确定的密度分区基准模型，得出地块容积率近期建设的建议值，从而对应用“值域化”得到的理想值进行修正；其次衔接城市设计层次，运用城市设计的理论方法是完善我国控规的有效途径之一[27]，正如吴良镛①先生所说“控制性详细规划活的灵魂，不在于区划法而在于城市设计”，从城市设计指标与建筑形态指标中选取修正指标，包括城市设计要求、空间句法分析、建筑形态等。修正机制是循环、互动和开放而非线性、单一的，即任何一方面的调整都会把信息反馈到整个指标体系中的其他方面(图2-图4)。
▲ 图3 构建以公共利益因子为核心的开发强度指标体系的技术路线 以公共利益因子为核心的开发强度指标体系的构建
指标的性质主要分为规定性指标和引导性指标两大类。其中规定性指标是指规划必须严格执行的控制管理要求，一般可以用量化的数字表示[28]；引导性指标一般难以量化，且具有一定的灵活性，有待设计人员进一步研究，因而用建议的方式提出要求。本次开发强度指标体系中的引导性指标一般用于对规定性指标的修正和调整。
规定性指标包括人均集中绿地、停车位、日照标准、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等指标，是基于地块尺度对地块本身的开发强度来控制；引导性指标包括城市密度分区、城市设计要求、空间句法分析、建筑形态等指标，是从整体片区甚至城市尺度对地块开发强度进行指导和建议(表7)。
最后，在公众参与过程中，由于公共利益因子与居民日常生活息息相关，数值直观易懂，居民能更直观地判断出自己的利益是否得到了保障，有利于提高公众参与的积极性，推动规划切实有效的实施。
控规要更具刚性，其内容必须重新界定，需明确其核心本质，有针对性地来控制。本文通过回顾以往控规编制中的问题，明确当今社会背景下控规的本质应是市场效率下保障公共利益底线，在此基础上提出以公共利益因子为核心的控制指标体系，希望能够通过对与开发强度相关联的公共利益因子进行刚性控制来实现对公共利益的保障，在把握住指标体系强制性的同时，发挥开放性、强化引导性，使控规“随心所欲不逾矩”，以给予市场充分的决策空间，最终实现公平与效率的融合。
① 吴良镛先生1998年在苏州市城市规划专家咨询委员会成立大会上的讲线黄明华，鄢鹿其，王阳，等.客观性、原则性、灵活性——容积率“值域化”在石嘴山星海湖新区控规中的实践探索[J].规划师，2014，30(12):59-64.
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＊ 国家自然科学基金面上项目(51278413、51778518)，国家自然科学基金青年科学基金项目（51608415）。
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